在社会转型期，地方社会可能遇到各种需要回应的问题，宪法体制和法律制度决定了不可能由司法机关创制规则加以应对。
有些信访案件，上访人在信访办发一顿牢骚，信访干部作出积极回应的姿态，甚至只是多劝慰几句，问题就得以自然消解。可以类比的是，在不断发生的抵制行为之后，禁鞭令的法规和政策近年在一些城市就有所松动。
行政救济说将信访制度局限在较小的范围之内，这与实际情形并不相符。可以肯定的是，作为协商的信访行为总有改变法律和政策的可能性。处理结果一般也不公开，除非极少数引起媒体关注的个案。杨小军：信访法治化改革与完善研究，《中国法学》2013年第5期，页22—33。[32]参见陈柏峰：偏执型上访及其治理的机制，《思想战线》2015年第6期，页98—105。
通过信访渠道，有效吸引和激发了群众投身于维护新政权的革命洪流中，揭露、斗争、扫除了不利于新政权的各种外部敌对力量。如此，信访渠道实际上成了政府和各方利益主体的协商平台，信访制度承担了法律和政策协商功能。第二，实现对党员干部的有效约束。
工作人员主要听取信访人的表述，阅读信访人提供的书面材料，只是偶尔会做调查，更少让双方当事人见面质证。在纠纷解决方面，信访制度一方面挤占了其它机制的空间，另一方面也弥补了其不足，解决了不少不适法的纠纷。社会剩余事务兜底功能方面的考评主要围绕依法行政和工作创新，包括依法作为和不作为等。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》、中央政法委《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》，都鲜明体现了信访制度的社会功能。
信访机构召集的信访联席会议，是信访制度发挥协商功能的重要场合。因此，即使仅仅作为一种纠纷解决机制，信访制度的法治化也需要细致辨析，建立在准确的功能定位之上。
正因此，很多人将信访机构当作人治的象征，要求予以废除。大多数案件，在乡镇主要领导的关注下，找纠纷双方当事人多谈几次，做好协商工作，就可以得到解决。即使将来制定《信访法》，也应该定位于通过信访更好保障公民权利，维护政治社会秩序，而不是保护所谓的信访权。第二，科层体系与社会事务的适配也不够。
然而，在中国这样的后发国家、转型社会，科层体系尚不发达，其对社会事务的格式化程度不高，很多事务在其中找不到合适的管辖部门，缺乏明确的管辖依据，或者不能按照法律和规章的要求被格式化，这些事务就是社会剩余事务。目前，信访行为指向的领域非常广泛，对象也极为庞杂，信访制度承担的实际功能也相应多元化。[3]也有学者将信访制度定位为权利救济机制，作为多元纠纷解决机制的一环。[16]不过，在实践中，那些与国家意图相近的诉求容易引起重视，被国家树为典型，从中挖掘宏大的政治典型意义。
行政救济说将信访制度局限在较小的范围之内，这与实际情形并不相符。偏执型上访很难在法治框架内解决，却又不能不接待。
第二，行政争议，涉及土地征收补偿、拆迁安置、土地建设规划、宅基地审批、执法不严、滥用行政权力、政府监管监督不严、干部作风、企业改制、林权改革、退伍军人安置和补助、民办教师补助、社会保障要求、生活困难求助、子女入学等多方面的问题。由于这种现象频发，甚至有从事农村调查的法学学者也支持修改法律，支持农民的观念。
建立涉法涉诉信访司法导入机制，涉法涉诉信访事项，正在法律程序中的，继续依法办理。因此，相同性质的行为，发生在不同人身上，性质可能大不相同，当事人的反应也可能不同。如果对此认识不够，相关改革设想就可能出现偏差。试想，对一个贫穷的纠纷当事人而言，指望通过纠纷解决机制索取赔偿，而按照诉讼制度，尚未进入纠纷解决的实质性阶段，赔偿尚没有影子，就要事先预交一大笔诉讼费，心理冲击可想而知。两相比较，选择信访渠道来解决纠纷就是理性选择了。然而，民众看待问题的视角往往是延伸性的，与案件行为相关的所有因素都会被考虑在内。
单纯的法治工作，要求职业人员按照规则和程序依法办事，保障当事人合法权益，对不合法诉求可以依照程序驳回。信访制度运转构成了一个庞大的金字塔体系，北京的最高国家机关和滞留北京的访民，处于金字塔的尖顶上，不能完全代表信访制度的运转成本，因为绝大部分矛盾纠纷是在处于塔底的市县乡三级获得解决的。
其实，信访制度始终存在政治动员与社会治理两种功能取向，也处于这两种取向的张力中。[10]这一批示有着重要的意义。
目前，信访工作者中存在一种强烈的情绪，希望信访制度作为一种纠纷解决机制进而法治化，将那些与法治体系契合的内容和功能通过法律进行规范，而将那些与法治体系不太契合的内容和功能从信访制度中剔除。涉及到立法性和政策性等目前还难以解决的问题，交由地方党政研究解决。
至此，可以确立两点基本认识：第一，信访制度法治化，是民众行为和信访工作机制的法治化。信访机构和信访制度承担了剩余事务的兜底功能。[27]他们利益诉求的合法性模糊，但上访的人数、频次不断增多，就可能引起政府重视，获得制度化解决，推动政策的规则化发展。诚然，信访制度与某些法治制度具有相似性，可以比拟。
参见朱晓阳：‘延伸个案与一个农民社区的变迁，载张曙光、邓正来主编：《中国社会科学评论》(第2卷)，法律出版社2004年版，页27—54。建立分类考评机制，采取定性与定量相结合的方式，针对信访制度的功能分化，对信访案件的处理进行考评。
第二，特定群体要求政府调整既定政策，提供保障和帮助，如下岗工人要求解决生产生活困难，临时聘用职工要求解决社会保险、社会保障问题，外来人口要求解决子女入学问题等。已经结案，符合复议、复核、再审条件的，转入相应法律程序办理。
将信访权确认为宪法基本权利，实在没有必要，且只会使基本权利淡化，因为维护基本权利的手段无须成为基本权利。现代国家机器都采取科层制度，管理机构由受过专业训练的专职人员组成，行政人员按照法律和规章设定的功能行为，整个科层体系是实施组织管理的严密职能系统，好像一部非人格化的庞大机器。
目前，信访事项主要有三大类。[5]这些学者认为，信访权可以依据宪法文本进行权利推定，是批评、建议、申诉、控告、检举等权利在特殊境遇下的延伸，而一些官方文件中所指称的信访权利是对这一新型权利的确认。信访还有剩余事务兜底功能，呼应群众需求，回应群众诉求，解决群众实际困难，故信访也是群众工作。林喆：信访制度的功能、属性及其发展趋势，《中共中央党校学报》2009年第1期，页89—90。
三是国家从信访渠道了解社会动态后，决定围绕某种社会现象发起政治运动。[25]参见张泰苏：中国人在行政纠纷中为何偏好信访？，《社会学研究》2009年第3期，页139—162。
信访制度的法治化改革背景下，不少学者呼吁制定《信访法》。笔者尝试对上述几种认识和改革方案作出简单评述。
六、信访制度的法治化改革 自新世纪以来，信访潮不断高涨，学者对信访制度的改革投以大量的关注，具体意见可以分为三类：废除信访论、强化信访论和改革信访论。第三，特定群体认为行政机关政策实施不充分，要求落实上级文件精神，加大政策实施力度，如灾区群众上访要求政府积极采取措施解决生活困难。